Vladmir Oliveira da Silveira 1
Samyra Naspolini Sanches 2
Resumo
O objeto de estudo deste artigo é a relação entre a Ordem dos Advogados do Brasil e o ensino jurídico. Busca, mais especificamente, perquirir qual tem sido o papel da OAB na busca de qualidade deste ensino e quais instrumentos têm sido utilizados para esse objetivo; em especial será analisado o Selo OAB Recomenda. O artigo discute até que ponto os referidos instrumentos de avaliação da OAB são eficazes e se realmente geram classificações (ranqueamento) indesejáveis. Por se tratar de um estudo descritivo e exploratório, será desenvolvido com base na pesquisa bibliográfica, utilizando-se do método indutivo como principal e do histórico e estatístico como métodos auxiliares.
Palavras-chave: Ensino jurídico. Educação jurídica. Ordem dos advogados do Brasil. Selo OAB Recomenda.
STANDARD “OAB RECOMENDA”: A NECESSARY ASSESSMENT
Abstract
The object of this article is the relation among the Brazilian Bar Association (OAB) and the legal teaching. It aims specifically to verify the role of OAB on pursuing the quality of that teaching and which instruments have been used for this matter, specially the standard “OAB Recomenda”. The article discusses how far the instruments of evaluation of OAB are efficient and if it really generates unwanted rankings. As a descriptive and exploratory study, it will be developed based on bibliographic research, applying the inductive method as the main one, and the historical and statistical as auxiliaries.
Keywords: Legal teaching. Legal education. Brazilian Bar Association. Standard “OAB Recomenda”.
O objeto de estudo deste artigo é a relação entre o trabalho de indução de qualidade nos cursos jurídicos desenvolvido pela Ordem dos Advogados do Brasil e o estágio atual do Ensino Jurídico no Brasil. Visa, especificamente, a perquirir qual tem sido o papel da OAB na busca de qualidade deste ensino e quais instrumentos têm utilizado para esse objetivo. Neste sentido, especial abordagem será dada ao Selo OAB Recomenda.
O artigo discute até que ponto os referidos instrumentos de avaliação da OAB são eficazes e se realmente geram classificações (ranqueamento) indesejáveis.
Com vistas a responder a sua problemática, o objetivo do primeiro item do artigo será, após identificar a histórica má qualidade dos cursos jurídicos presente desde os seus primórdios, investigar como foi a atuação da OAB durante este período histórico no sentido de contribuir para a melhoria da qualidade do Ensino do Direito.
Na segunda e última parte será estudado em específico o Selo OAB Recomenda, sua metodologia de avaliação, as críticas e os resultados obtidos. Por se tratar de um estudo descritivo e exploratório, será desenvolvido com base na pesquisa bibliográfica utilizando-se o método indutivo como principal e o histórico e o estatístico como auxiliares.
A Má Qualidade Histórica do Ensino Jurídico no Brasil e o Papel da Ordem dos Advogados do Brasil.
Alberto Venâncio Filho (1982, p. 1) afirma que “a história do ensino jurídico no Brasil deve começar em Portugal”. Explica-se esta afirmação pelo fato de que, durante o período colonial, o ensino jurídico era realizado em Portugal, para onde eram mandados os jovens pertencentes às elites brasileiras. Segundo Edmundo Arruda Jr., “Parece acertada a afirmação de que durante o período colonial os diplomados em Direito, mais do que uma profissão, possuíam um estatuto, o de funcionário do Estado, parte de uma elite identificada às classes dirigentes. Era praticamente inexistente a profissão, enquanto tipo ideal liberal autônomo” (1988, p. 33).
Os brasileiros que estudavam na Universidade de Coimbra constituíam a elite intelectual e política da Colônia, e foram a primeira geração de juristas e legisladores brasileiros. Foram também os primeiros professores, ou lentes, dos cursos de Direito no Brasil. De Coimbra trouxeram não apenas o que aprenderam sobre o Direito, mas também o que seria um curso de Direito (Lima Lopes, 2002, p. 229).
Foi essa pequena elite formada em Coimbra que trouxe para o Brasil os ideais iluministas e liberais que se associaram ao desejo de independência da metrópole. Desta forma, os bacharéis tiveram papel fundamental na Proclamação da Independência do Brasil de Portugal, ainda que isto represente um paradoxo. Representantes que eram das elites e classes dirigentes, vinculados ao estado patrimonialista, os bacharéis estavam longe de juntarem-se aos populares em defesa da democracia (Adorno, 1988, p. 73).
A aspiração de um Estado Nacional, monárquico, patrimonialista e liberal somente pôde ser realizada na medida em que o liberalismo se tornou cada vez mais conservador e distante dos princípios democráticos (Adorno, 1988, p. 74), consolidando-se um pacto conservador e antidemocrático para a formação deste Estado, o que requeria a formação urgente de quadros.
Por este motivo, após a Independência, esta mesma elite de bacharéis foi responsável pela criação dos cursos jurídicos no Brasil (Venâncio Filho, 1982, p. 15). Esta se revelava imperiosa para a independência cultural da sociedade brasileira e para a formação de quadros que viessem a compor a burocracia estatal do nascente Estado brasileiro (Adorno, 1988, p. 235).
Data de 11 de agosto de 1827 a Lei de criação dos primeiros cursos de Direito no Brasil. Em seu artigo primeiro, a Carta de lei de 11 de agosto de 1827, sancionada por Dom Pedro I, designava as cidades de São Paulo e Olinda como sede dos dois primeiros cursos, que deveriam ser concluídos em cinco anos com o ensino de nove cadeiras.
Segundo Horácio Wanderlei Rodrigues, a má qualidade do ensino jurídico durante o império fez com que sua evolução tenha se caracterizado “por um desejo constante de reformas. Reformas estas que nunca alcançaram os seus objetivos.” (1988a, p. 19). Apesar disto, o ensino jurídico cumpriu o seu papel, revelando-se as Faculdades de São Paulo e Recife como centros formadores da necessária elite burocrática nacional 3
A Proclamação da República, como também ocorreu com a abolição da escravatura, não foi fruto de grandes transformações sociais vinculadas a ideais liberais e revolucionários. Pelo contrário, tratou-se de um episódio que transcorreu sem o maior conhecimento da maioria da população (Lima Lopes, 2002, p. 370).
No que se refere ao ensino jurídico, este não representou nenhum avanço, marcando um período de “grande esvaziamento formativo” dos bacharéis, mesmo apesar de ter sido chamado de República dos Bacharéis (Bastos, 1997, p. 35-55).
Com a possibilidade de criação de novas faculdades, ao iniciar-se o século 20 o processo de descentralização fez surgir no ano de 1891 duas Faculdades no Rio de Janeiro e uma na Bahia; em 1892, em Minas Gerais; em 1900, em Porto Alegre, Rio Grande do Sul; em 1902, no Pará; em 1903, no Ceará; em 1908, no Amazonas; em 1912, no Paraná e em Niterói. Em 1915 surge uma Faculdade Estadual no Rio de Janeiro. Tais escolas repetiam as mesmas deficiências e os mesmos problemas das primeiras escolas.
Na década de 30, transcorridos cem anos da criação dos primeiros cursos de Direito do país, “as críticas continuavam as mesmas e o estado real do ensino jurídico era praticamente o mesmo a tão malfadada decadência” (Venâncio Filho, 1982, p. 260).
Apesar de o ensino jurídico continuar apresentando os mesmos problemas da sua criação, o perfil do bacharel sofreu grandes mudanças, uma vez que houve um sensível aumento no número de cursos espalhados pelo Brasil, inclusive de instituições particulares. Os bacharéis, até então oriundos das elites dirigentes, começam a advir também da classe média ascendente. Como resultado, estes bacharéis ocuparam cada vez mais outros postos, além da burocracia estatal, trabalhando em empresas ou como profissionais liberais.
Importante registrar que se deu neste período a criação da Ordem dos Advogados do Brasil, quase um século depois da Fundação do Instituto dos Advogados Brasileiros, por força do artigo 17 do Decreto nº 19.408/1930. O Regulamento da Ordem dos Advogados do Brasil foi aprovado pelo Decreto nº 20.784 de 14 de dezembro de 1931 (Neves, 2008).
Em 1955, San Tiago Dantas (1955, p. 15), ao palestrar na aula inaugural da Faculdade Nacional de Direito do Rio de Janeiro, atual Universidade Federal do Rio de Janeiro, salientou que as universidades vinham constituindo-se como centro reprodutor de conhecimentos tradicionais, e que era fundamental recu- perar o papel de criação que lhe competia (Rodrigues, 1993, p. 15). Defendia um movimento de reforma do ensino jurídico que tivesse como meta básica o desenvolvimento, o treinamento e o efetivo desempenho do raciocínio jurídico.
Em 1961 a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei 4.024 de 20 de dezembro, criou o Conselho Federal de Educação com atribuições, dentre outras, de autorizar o funcionamento de escolas de nível superior que habilitassem os bacharéis para o exercício de profissões técnico-científicas e para a fixação de um currículo mínimo para os cursos que habilitassem para o exercício de profissões liberais (Venâncio Filho, 1982, p. 317-318).
Sucedeu-se um período de grande expansão do ensino superior e do ensino jurídico. O currículo mínimo instituído pela reforma de 1962 tornou-se um currículo máximo e a alteração não trouxe nenhuma mudança significativa para o ensino jurídico.
Destaque-se como importante para o presente estudo, ainda neste período, que, em 1963, a Lei 4.215 reformou o Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil, regulando a profissão do advogado e o estágio profissional e instituiu o Exame de Ordem. A necessidade da criação do Exame de Ordem foi percebida em uma fase em que a enorme quantidade de cursos de Direito com baixo padrão “estava levando a um contínuo desprestígio da profissão pela insuficiência de conhecimento dos formandos” (Venâncio Filho, 1982, p. 331).
A ideia de prestar uma prova para poder se habilitar ao exercício profis- sional não agradou em nada os bacharéis, que colocaram muitas resistências à realização do exame. Como consequência, em 1972 foi aprovada uma lei que dispensava do exame da ordem e do estágio profissional os bacharéis que realiza- ram estágio de prática forense em suas faculdades (Venâncio Filho, 1982, p. 332).
A expansão do sistema educacional fazia parte dos objetivos do regime pós-1964, que, em 1968, realizou a Reforma Universitária. Esta serviu para aliar o ensino no Brasil aos objetivos do regime instaurado, que associava o desenvolvimento nacional ao da educação superior e das empresas privadas. A expansão do ensino superior, porém, não seria realizada pelo Estado, mas por instituições privadas de ensino, a maioria precariamente instalada, sem os recursos humanos necessários, sem desenvolvimento de pesquisa e com a qualidade do ensino muito ruim (Costa, 1992, p. 103-111).
Deste período até 1972 não houve muitas mudanças qualitativas e nem estruturais nos currículos de Direito. As reformas existentes foram no sentido de dar um caráter mais profissionalizante ao curso, permanecendo a rigidez curricular, o baixo nível de qualidade, conteúdos desvinculados da realidade social e as tradicionais aulas-conferência (Rodrigues, 1993, p. 12).
Em 1971 o Departamento de Assuntos Universitários do Ministério da educação e cultura decidiu realizar a revisão do currículo mínimo do curso de Direito. A proposta apresentada pela comissão foi transformada na Resolução 3/72 do Conselho Federal de Educação. Na prática, porém, a Reforma, que vigoraria até 1995, não trouxe os resultados esperados. Muitas críticas são dirigidas às faculdades e seus professores, que não souberam entender o espírito da reforma, continuando a existir um curso com rigidez curricular, no qual o mínimo se transformou novamente no máximo.
Nesse período continua o crescimento descontrolado do número de vagas e cursos de Direito, principalmente por meio da extensão de vagas já existentes. Os cursos de Direito são um dos maiores alvos da expansão, exatamente pelo fato de se tratar de um dos cursos mais procurados nos vestibulares e serem de baixo custo de instalação e manutenção.
Em junho de 1981, a Assessoria Especial para o Ensino Jurídico da Presidência do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, sensível aos sinais dessa crise, elaborou um trabalho a ser apresentado na reunião dos presidentes dos Conselhos Seccionais realizada em Goiânia, no qual foram indicados tópicos para o exame e análise da problemática do Ensino Jurídico (Ordem…, 1992, p. 13-15). As conclusões da Assessoria foram encaminhadas pelo presidente do Conselho Federal da OAB ao Ministério da Educação, pelo Ofício 667/82, de 29 de janeiro de 1982, inaugurando a presença marcante da OAB nas discussões nacionais sobre o ensino jurídico.
Segundo Inês da Fonseca Pôrto (2000, p. 25), o início da grande reforma do ensino jurídico no Brasil foi desencadeado pela Comissão de Ciência e Ensino Jurídico criada em agosto de 1991 pelo Conselho Federal da OAB, pelo então presidente Marcello Lavenère Machado, e encarregada de diagnosticar a situação desse ensino no país e de apresentar propostas de solução 4.
A Comissão decidiu iniciar seus trabalhos a partir do “diálogo criativo com os autores, pensadores, professores e pesquisadores que, nos últimos anos vinham refletindo e formulando propostas significativas acerca dos problemas do ensino jurídico” (Ordem…, 1992, p. 7), e a consulta foi realizada em forma de questionário dirigido àqueles que haviam desenvolvido vasta produção acadêmica preocupada com as questões atinentes ao Ensino Jurídico. Todos os caminhos apontavam para o diagnóstico de uma “crise” no Ensino Jurídico (Rodrigues, 1993, p. 12).
As respostas, que constituíram um completo raio X da situação de crise, foram publicadas na primeira de uma série de obras da Comissão sobre o tema (Ordem…, 1992). O mapeamento da “crise” no Ensino Jurídico revelou que se tratava de uma crise maior do que se imaginava.
Primeiramente, pôde-se perceber que tradicionalmente no Brasil o currículo mínimo sempre acabou transformando-se no máximo e que os currículos são, em regra, compostos preponderantemente de matérias codificadas, ou seja, dogmáticas.
O ensino do Direito, com base em manuais que reproduzem o paradigma dogmático da Ciência Jurídica, transforma-o em uma educação conservadora e tradicional que, a partir do estudo abstrato das normas jurídicas, desconhece as reais necessidades sociais, uma vez que somente se restringe à análise da validade destas normas, esquecendo-se totalmente das questões de sua eficácia e legitimidade.
No que diz respeito às questões didático-pedagógicas, o Ensino Jurídico era realizado basicamente pela mesma metodologia da época de sua criação, ou seja, a aula-conferência. Também conhecida como “aula coimbrã”, ou seja, aula conferência, em uma alusão ao método praticado na Universidade de Coimbra, a aula-conferência caracteriza-se por ser uma aula expositiva dada para um elevado número de alunos em uma mesma sala de aula.
O conteúdo desta aula normalmente era o comentário de Códigos por meio do método dedutivo. Assim, as Faculdades de Direito foram consideradas “como redutos de uma transmissão arcaica do saber jurídico, empreendida, quase sempre, por profissionais bem sucedidos e indiferentes às modernas exigências pedagógicas e metodológicas” (Warat; Cunha, 1977, p. 53).
Por outro lado, a relação do professor com o aluno era ao estilo tradicional, que o vê como um recipiente vazio de conteúdo que será preenchido pelo conhecimento oriundo do professor. Este, por sua vez, é o detentor do conhe- cimento e irá transmiti-lo pela educação formal. Essa transmissão autoritária do conhecimento gera como resposta a passiva memorização dos alunos, que pode até servir para a obtenção de um título universitário, mas não os habilitam a tomadas de decisão maduras e autônomas.
Quanto ao corpo docente, os professores, em sua maioria, não possuíam nenhum conhecimento de metodologias didáticas e nem de teorias pedagógicas. Também não buscavam aperfeiçoar o seu conhecimento teórico e interdisciplinar acerca do fenômeno jurídico; possuíam, em sua maioria, apenas a Graduação e não se interessavam por cursos de Pós-Graduação ou de aperfeiçoamento. Eram escolhidos entre profissionais competentes e de renome em suas cidades e exerciam a atividade docente como um “bico” que iria proporcionar-lhes um almejado status social e favorecê-los em suas profissões fora da faculdade. Por isso, muitos de seus membros não viviam a realidade acadêmica e não se dedi- cavam à pesquisa, limitando-se a ensinar o direito da forma como aprenderam com seus professores, vale dizer, mediante leitura e comentários aos artigos dos códigos, adotando um ou mais livros-textos que serão os únicos conteúdos cobrados dos alunos nas padronizadas avaliações (Rodrigues, 1993, p. 16).
Assim, o ensino recebido em sala de aula era o único responsável pela formação do aluno, não havendo nenhuma atividade extraclasse concorrendo para a sua formação.
O perfil do aluno, em sua maioria, sempre foi de um estudante acomodado. Vários são os motivos que o levam à escolha pelo Direito como curso superior, e, às vezes, o faz por falta de outra opção ou em razão da atividade profissional de algum membro da família. Em sua maioria, não frequentam bibliotecas, não desenvolvem trabalhos de pesquisa e tampouco de extensão. Seu objetivo é passar pela faculdade da maneira mais tranquila possível e, ao final, obter o diploma que, acredita ele, em um “passe de mágica” irá abrir-lhe as portas do mercado de trabalho como ocorria em nosso país no início dos cursos jurídicos.
Este era, em síntese, o “estado da crise” do Ensino Jurídico no Brasil.
Após este diálogo, a Comissão elaborou um questionário destinado ao “Levantamento das Condições dos Cursos Jurídicos no País”, distribuído em todas as Faculdades de Direito no segundo semestre de 1992, com o objetivo de conhecer uma realidade até então desconhecida. “Uma realidade obscurecida, mantida sob relações de poder e hierarquia, cuja função social nunca foi discutida publicamente” (Pôrto, 2000, p. 64). Inicia-se, com essa pesquisa, o primeiro processo de avaliação dos cursos de Direito em todo o país. Os resultados e as reflexões da Comissão sobre eles foram reunidos no segundo livro da Coleção denominado: Ensino jurídico: parâmetros para a elevação de qualidade e avaliação (1993).
De posse dos resultados dessa pesquisa inédita, a Comissão da OAB, em parceria com o MEC, realizou, durante o ano de 1993, quatro Seminários por todo o Brasil com o objetivo de continuar o diálogo, desta vez com os interessados na transformação do Ensino Jurídico. Os Seminários, em Porto Alegre, Recife, São Paulo e Brasília, contaram com a participação da comunidade jurídica acadêmica e profissional (Pôrto, 2000, p. 67).
A preocupação cada vez mais intensa da OAB com a qualidade do Ensino Jurídico, fez com que, além de manter a exigência de aprovação no Exame de Ordem para inscrição como advogado, no inciso IV do artigo 8 da Lei 8.906/1995 – Estatuto da Advocacia e da Ordem dos Advogados do Brasil – também atribuiu ao Conselho Federal, no inciso XV do artigo 54, uma nova competência – a de “colaborar com o aperfeiçoamento dos cursos jurídicos e opinar, previamente, nos pedidos apresentados aos órgãos competentes para criação, reconhecimento ou credenciamento desses cursos”
Esta inovação, trazida pelo chamado Estatuto da OAB – Lei 8.906/1995 – consagra a parceria que vinha sendo firmada entre a OAB e o Ministério da Educação na busca de parâmetros de controle e de fiscalização da qualidade do ensino do Direito.
Responde, também, a várias críticas dirigidas ao Exame de Ordem, dentre elas a de que a Ordem deveria preocupar-se com a expansão indiscriminada e desqualificada dos cursos jurídicos no país, ao invés de somente avaliar o pro- fissional egresso desses cursos. O parecer da OAB, embora não seja vinculativo, deve ser levado em consideração pela Comissão do MEC por ocasião da apreciação dos pedidos de criação, reconhecimento ou credenciamento dos cursos 5.
Fruto de todo o processo de reflexão, pesquisa, avaliação e discussões nos Seminários sobre qualidade dos cursos jurídicos e consolidando a parceria entre a OAB e o MEC, foi editada, em dezembro de 1994, a Portaria MEC n. 1886/94, que fixava as novas diretrizes curriculares e o conteúdo mínimo para os cursos jurídicos de todo o Brasil com obrigatoriedade a partir de 1996.
A Portaria 1.886/94, com vistas à melhoria da qualidade dos cursos jurídicos, previu uma gama de mudanças: exigiu duração mínima de cinco anos para os cursos jurídicos (antes eram quatro anos); trouxe a obrigatoriedade das atividades de pesquisa e extensão, denominadas atividades complementares com destinação de, no mínimo, 5% e, no máximo, 10% da carga horária da grade curricular; fixou as disciplinas consideradas obrigatórias, divididas entre as fundamentais – com exigência de Filosofia Jurídica, Ética, etc. – e profissionalizantes, e deixou para a escolha dos cursos as complementares, que deveriam ser inseridas na grade conforme as peculiaridades regionais de cada curso; dispôs sobre o acervo bibliográfico de cada curso que deveria ser de, no mínimo, dez mil volumes, além de periódicos de jurisprudência, doutrina e legislação, e prescreveu a obrigatoriedade de defesa de monografia de final de curso perante banca examinadora, com tema e orientador a serem escolhidos pelo próprio aluno.
A Portaria 1.886/94 fixava um prazo de dois anos, a contar da data de sua publicação, para os cursos jurídicos proverem os meios necessários ao seu cumprimento. Esse prazo não foi cumprido e, em 1996, o próprio MEC, pela Portaria 3/96, postergou a obrigatoriedade da 1886/94 para 1997. Já no ano de
2001, pela Portaria MEC 1.252/01 e 1875/01, a Monografia de Final de Curso foi tornada obrigatória apenas para os alunos que tivesse iniciado o seu curso de Direito em 1998. Em 1996, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) determinou que cada curso de Graduação deveria elaborar as suas Diretrizes Curriculares. No âmbito do MEC/Sesu, em 1999 foi designada uma Comissão específica 6 para elaborar as novas diretrizes.
Por entender que as Diretrizes Curriculares contidas na Portaria 1886/94 eram as que mais bem se enquadravam no que seria necessário ao curso jurídico, até mesmo em respeito ao processo que culminou na Portaria, a Comissão man- teve as Diretrizes traçadas pela Portaria 1.886/94 na nova proposta, realizando algumas modificações, fruto do amadurecimento e da experiência de criação das diretrizes da Portaria.
É importante frisar que no ano de 1996 também foi criado pelo Ministério da Educação, o Exame Nacional de Cursos, cuja nota média era composta pela nota tirada pelos formandos no chamado “Provão”, aferindo as habilidades e competências contidas nas Diretrizes Curriculares, e a nota tirada pela Instituição de Ensino na Avaliação das Condições de Oferta de Cursos de Graduação, esta última realizada por especialistas na área, que ao visitar a instituição, atribuíam uma nota que levava em conta a Formação do Corpo Docente, o Projeto Didático Pedagógico do Curso e a Infraestrutura da Instituição (Instituto…, 1997, p. 14).
Em abril de 2002, a Câmara de Educação Superior, pelo Parecer n. 146/2 definiu as diretrizes curriculares de um conjunto de cursos superiores, dentre os quais o de Direito. Toda a definição sobre a duração do curso, a carga horária e o tempo de integralização curricular, bem como do estágio e das atividades complementares, era remetida para os mínimos constantes do Parecer 100/2002, de 13/3/2002, que, por sua vez, não era específico com relação à carga horária mínima nem para as atividades complementares e tampouco para o estágio curricular.
A publicação da homologação do parecer 146/2002 gerou uma série de protestos de várias associações profissionais, como o da Ordem dos Advogados do Brasil, da Associação dos Magistrados Brasileiros e de entidades de representação acadêmica, como a Associação Brasileira de Ensino do Direito (Abedi), o Colégio Brasileiro de Faculdades de Direito e a Federação Nacional dos Estudantes de Direito (Fened). Tais protestos, baseados na perda da qualidade do ensino do Direito que as diretrizes contidas no parecer implicariam, fizeram o ministro da Educação reabrir a discussão acerca das diretrizes e paralisar o processo de validação do Parecer 146/2002 na CES.
Após várias discussões, e ouvidas as entidades interessadas, o MEC publicou a Resolução 9 em 2004, que mantém, em linhas gerais, os parâmetros de qualidade da Portaria 1886/94, porém relativiza as horas de atividade complementar e faculta a Defesa de Monografia perante banca por apresentação de Trabalho de Conclusão de Curso 7.
Em 2006, o “Provão” foi substituído pelo Exame Nacional dos Cursos de Direito (Enade), com periodicidade trienal e prestado pelos alunos ingressantes e concluintes, para que possa ser avaliado o conhecimento adquirido ao longo do curso. Os parâmetros do Enade são as habilidades, competências e conhecimentos específicos constantes das Diretrizes Curriculares regulamentadas pela Resolução 9/2004 do MEC.
Critérios e Parâmetros de Avaliação dos Cursos Jurídicos pela OAB
Conforme visto anteriormente, em vários momentos da história do Ensino Jurídico ocorreu a intervenção da OAB com o objetivo de melhorar a sua qualidade. Algumas iniciativas do Ministério da Educação também foram identificadas, como é o caso do Instrumento de Avaliação para Autorização, Reconhecimento e Recredenciamento dos cursos de Direito, porém o escopo do presente artigo são as avaliações realizadas pela OAB.
Mesmo com a consolidação do Exame de Ordem pelo Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil, e a atuação da Ordem como parecerista nos processos de criação, credenciamento e reconhecimento de cursos jurídicos, tal exame continuou a causar polêmica entre os bacharéis e faculdades de Direito. Entre outros argumentos, questionava-se a constitucionalidade do Exame que acabava por incidir no resultado final do curso jurídico, limitando o quadro de advogados aptos para o exercício da profissão, pouco fazendo para que a qualidade do ensino do Direito efetivamente fosse alcançada.
Por outro lado, verificou-se um aumento de cursos de Direito em qua- se 200% na primeira década do milênio, tendo a OAB opinado, com parecer contrário, em 86% dos processos de autorização e reconhecimento (Ordem…,2012, p. 20). Ou seja, a atuação da OAB junto aos cursos jurídicos estava sendo pouco eficaz.
Assim, em julho de 2001 foi criada, pela OAB Federal, o Selo OAB Recomenda, o qual, nas três primeiras versões, utilizou as notas do Exame de Ordem e do Exame Nacional de Cursos, o conhecido “Provão”. Na edição de 2001 levou em conta os cursos que tiveram melhor desempenho nos últimos cinco anos nestas avaliações, e nas edições de 2004 e 2007 considerou o desempenho dos cursos nos últimos três anos (Ordem…, 2012, p. 21).
É importante destacar que, procurando coerência e sistematicidade em sua atuação junto aos cursos jurídicos em todas as edições, somente foram considerados aptos a pleitear o Selo OAB Recomenda os cursos que não obtiveram parecer desfavorável da Comissão Nacional de Educação Jurídica da OAB nos seus processos de reconhecimento e renovação de reconhecimento.
Neste ínterim, em setembro de 2009, após o I Seminário Nacional de Educação Jurídica, realizado em Natal, a OAB divulgou a Carta de Natal, contendo parâmetros considerados importantes para a qualidade do Ensino Jurídico. Inicialmente foi modificado o termo “Ensino Jurídico” para “Educação Jurídica”. A mudança, que também se refletiu na Comissão da OAB, que passou a se chamar Comissão Nacional de Educação Jurídica, não foi apenas uma questão terminológica. Ficou entendido, no Seminário, que quando se fala em Educação Jurídica está se referindo a algo muito mais amplo que Ensino Jurídico. Na educação jurídica também estão contempladas a pesquisa e a extensão. Por outro lado, o processo de educar é muito mais profundo e complexo do que o processo de ensinar, pois educar envolve a participação ativa dos alunos, com autonomia e mudança de comportamento.
Na edição de 2011 a metodologia da avaliação foi modificada. Primeiramente, para se habilitar a concorrer ao Selo OAB Recomenda, exigiu-se que o curso jurídico tivesse participado dos três últimos Exames de Ordem unificados (2010.2, 2010.3 e 2011.1). Nestes exames, cada curso teria de ter participado com, no mínimo, 20 ex-alunos.8 Satisfizeram esses pré-requisitos e foram avaliados 790 cursos.
Os 790 cursos foram avaliados levando em conta a nota obtida no Exa- me Nacional dos Cursos de Direito (Enade) de 2009, com peso 1 e a média dos índices de aprovação nos Exames de Ordem unificados (2010.2, 2010.3 e 2011.1), com peso 3. Ao final, cada curso obteve uma nota que variou de 0 a 7,25, e os 89 cursos que ficaram com nota acima de 5 receberam o Selo OAB Recomenda (Ordem…, 2012, p. 22).
A nota de corte 5 não mereceu maiores explicações por parte dos idealizadores da metodologia, o que seria interessante para os próximos Exames. Também seria importante que a metodologia, bem como os critérios e pesos, quando não mantidos, pelo menos fossem divulgados com relativa antecedência, pois, dessa forma, a indução de um comportamento que leve à qualidade por parte das Faculdades de Direito, objetivo do Selo, se tornaria muito mais eficaz.
Também merece críticas o fato de que, na explicação da metodologia, o parecer desfavorável da OAB por ocasião do reconhecimento ou renovação do reconhecimento, consta como pré-requisito para a avaliação, juntamente com o fato de ter participado com pelo menos 20 alunos das três últimas edições unificadas do Exame de Ordem. Ocorre que, na divulgação dos resultados, este critério somente foi utilizado ao final, conforme descrição da Comissão: dos 790 cursos selecionados, 103 obtiveram a média 5 e 14 desses foram desclassi- ficados por terem obtido o parecer desfavorável da OAB no seu reconhecimento ou renovação do reconhecimento, por isso o resultado foi de apenas 89 cursos recomendados (Ordem…, 2012, p 44). Esse aparente equívoco, todavia, pode levar a uma reflexão quanto ao desajuste da nota 5 como média de corte ou da utilização do parecer da OAB como parâmetro, uma vez que ou a nota 5 é baixa e acaba por aprovar cursos sem qualidade, ou o parecer da OAB não deveria servir de parâmetro, uma vez que a instituição pode já ter sanado os seus problemas entre o parecer e avaliação do Selo.
A seguir o Quadro demonstra o número de cursos existentes em cada ano em que ocorreu a edição do OAB Recomenda, o número de cursos avaliados e o número de cursos que obtiveram o Selo.
| Ano |
Curso de Direito |
Cursos avaliados OAB | Cursos com Selo OAB |
| 2001 | 380 | 176 | 52 (13%) |
| 2003 | 733 | 215 | 60 (8%) |
| 2007 | 1.046 | 322 | 87 (8%) |
| 2011 | 1.210 | 790 |
89 (7,4%) |
A leitura do Quadro, além de evidenciar um aumento significativo de cursos jurídicos entre 2001 e 2011, demonstra, também, que houve um esforço dos cursos para se habilitarem a concorrer ao Selo OAB Recomenda, uma vez que em 2007 somente 30% dos cursos puderam ser avaliados, ao passo que, em 2011, 65% deles estavam aptos à avaliação, o que pode ser considerada uma indução positiva do Selo OAB Recomenda.
Com a utilização da nova metodologia a partir de 2011, a Comissão Espe- cial, responsável pela elaboração da mesma, entendeu que restaram contempla- dos os principais critérios de qualidade que se deve exigir de um curso jurídico.
Para a formação da nota do Enade, utilizam-se dos pontos obtidos pelos alunos na aferição de conteúdos ditados pelas Diretrizes Curriculares dos cursos jurídicos, bem como as habilidades e competências esperadas de um bacharel em Direito. A nota do Enade também leva em conta os pontos alcançados pela instituição de ensino que oferece o curso jurídico, avaliando-se o corpo docente, o projeto político pedagógico e a infraestrutura disponibilizada para o curso. Ao apropriar-se da nota do Enade, portanto, a Comissão acabou prestigiando todos esses critérios.
Por outro lado, a nota obtida pelo aluno no Exame de Ordem baseia-se nos conteúdos gerais e profissionalizantes fixados nas Diretrizes Curriculares e a capacidade de elaborar peças processuais a partir da análise e resolução de problemas jurídicos. Ao contemplar a nota deste Exame com peso 3, o Selo OAB Recomenda ratifica esses critérios como parâmetros de qualidade dos cursos jurídicos. Álvaro Melo Filho (2000, p. 12-13) reafirma:
O OAB Recomenda – não tem nem aspira a ter o sentido de um ranking de escolas ou cursos de direito. O objetivo é, apenas, o de indicar, no âmbito de cada unidade da federação, os cursos que, na quadra atual, estão a merecer o “selo de qualidade”. Entre esses, haverá, provavelmente, tal ou qual diferença de nível. Não foi nosso propósito, entretanto, medir ou dimensionar essas diferenças. Isso porque o programa não se preocupa com a excelência do ensino, mas, apenas, com a regularidade de desempenho, observada a longo de certo período.
É forçoso observar, em que pese a ênfase da OAB em contrário, que a própria nomenclatura do indicador estabelece uma dicotomia entre os Recomendados, por um lado, e os não recomendados por outro. Ou seja, ainda que não seja o objetivo principal da OAB, o Selo estabelece um tipo de ranqueamento, ainda que indiretamente.
Mesmo que oficialmente não seja admitido como um ranking, o Selo OAB Recomenda, bem como as políticas de avaliação da OAB e do MEC, aca- bam por se configurar em uma classificação e, portanto, induzem em escolhas e comportamentos.
Ressalte-se que em um cenário de multiplicação desenfreada e mercan- tilizada de cursos jurídicos, é preciso utilizar-se instrumentos comparativos de qualidade e de êxito das instituições de ensino do Direito, principalmente para esclarecer a sociedade que busca, nestes cursos, a qualificação de seus profissionais.
Ainda que não exista no Brasil uma tradição de ranqueamento, ao contrário de outros países, como, por exemplo, os Estados Unidos da América, a avaliação e comparação dos cursos jurídicos se faz necessária. Álvaro Melo Filho ressalta:
que o Brasil não é o único país que exige o Exame de Ordem, Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha, França, entre outros fazem dele um filtro seletivo dos bacharéis em Direito para se tornarem advogados. (…) na maior parte das nações civilizadas o Exame de Ordem é uma regra normal de habilitação profissional, sempre tendo por escopo uma melhor e maior garantia ao bom exercício da profissão (2000, p. 105).
Ou seja, avaliar é salutar para o aperfeiçoamento do Ensino Jurídico, porém, vale indagar se outras avaliações não deveriam ser realizadas para aferição de outros parâmetros, como, por exemplo, se o curso está preparando profissionais comprometidos com o fomento da cidadania e a defesa do Estado Democrático de Direito; ou se o curso ainda baseia-se mais na memorização do que na reflexão; ou, ainda, se o curso está formando profissionais conscientes de seu papel social em uma sociedade injusta e desigual como a nossa. Enfim, os critérios até então utilizados, ainda que necessários e importantes, parecem medir parcialmente a qualidade do profissional e do ensino/educação jurídicos.
Muito ainda há que se trilhar no sentido de tornar a avaliação algo tradicional em nossa cultura e, mais ainda, saber interpretá-la dentro de um contexto do que se quer realmente avaliar e quais resultados se quer obter, uma vez que, segundo a pedagogia, a avaliação deve estar coerente com os objetivos almejados e os métodos utilizados para alcançá-los. Somente assim ela serve como estímulo à correção dos erros e aprimoramento das práticas cotidianas nas faculdades de Direito.
Conclusão
No item 1º do artigo foi constatada a histórica má qualidade dos cursos jurídicos, presente desde os seus primórdios, e verificada a presença da OAB em variados e importantes momentos desta história, sempre com uma atuação que objetivava melhor a qualidade do Ensino do Direito.
Na segunda e última parte do artigo foi estudada a metodologia utilizada pela OAB para conferir às instituições que ensinam o Direito o Selo OAB Recomenda. Constatou-se que na composição da nota deste indicador são utilizados vários parâmetros de qualidade já empregados por outros critérios de avaliação, tais como o Enade e o Exame de Ordem. Por este motivo, observou-se que, ao contemplar estes critérios, o Selo OAB Recomenda leva em consideração as Diretrizes Curriculares do Ministério da Educação, as habilidades e competências que as diretrizes exigem do egresso dos cursos jurídicos e todo o conteúdo profissionalizante do Exame de Ordem.
Assim, observou-se que, ainda que não seja o objetivo principal da OAB, o Selo OAB Recomenda estabelece um tipo de ranqueamento ou uma classifi- cação, assim como outras políticas de avaliação da OAB e do MEC, o que, em um cenário de multiplicação desenfreada e mercantilizada de cursos jurídicos, deve ser percebido como uma das formas de medir a qualidade e o êxito das instituições de ensino do Direito, principalmente para esclarecer a sociedade, que busca nestes cursos a qualificação de seus profissionais.
Frisou-se, como de fundamental importância para a indução de um comportamento que leve à qualidade e aperfeiçoamento dos cursos jurídicos, que a metodologia, bem como os critérios e pesos, quando não mantidos, pelo menos fossem divulgados com relativa antecedência para um planejamento das faculdades.
Concluiu-se, portanto, que avaliar é salutar para o aperfeiçoamento do Ensino Jurídico, porém outras formas de avaliação deveriam ser realizadas para aferição de outros parâmetros, como, por exemplo, se o curso está preparando profissionais comprometidos com o fomento da cidadania e a defesa do Estado Democrático de Direito e/ou se o curso está formando profissionais conscientes de seu papel social em uma sociedade injusta e desigual como a nossa. Testes de memória apenas medem a capacidade de memorização do candidato e não a sua capacidade de reflexão e autonomia de ação.
Notas
1 Doutor em Direito pela PUC/SP, diretor do Centro de Pesquisa em Direito, professor do Mestrado em Direito da Uninove, professor da PUC/SP, é ex-presidente do Conselho Nacional de Pesquisa em Direito – Conpedi.
2 Doutora em Direito pela PUC/SP, pesquisadora do Centro de Pesquisa em Direito e professora permanente dos Mestrados da Uninove e da Unimar.
3 “Mergulhados nos ambientes dessas escolas, esses rapazes bisonhos como que se despiam do que neles havia de cunho especificamente nacional: a sua mentalidade ruralizada se transfigurava inteiramente. Formados, retornavam a seus lares, à sua província ou à sua aldeia natal – e eram ali outros tantos focos irradiadores do velho idealismo utópico, aprendido nas academias de onde tinham saído” (Venâncio Filho, 1982, p. 163).
4 A Comissão era composta pelos professores Paulo Luiz Neto Lôbo (coordenador), Roberto Armando Ramos de Aguiar (relator), Álvaro Villaça Azevedo, Edmundo Lima de Arruda Júnior, José Geraldo de Sousa Júnior e Sérgio Ferraz.
6 A Comissão era composta pelos professores Paulo Luiz Neto Lôbo, Roberto Fragale Filho, Sérgio Luiz Souza Araújo e Loussia Musse Felix.
7 A comunidade acadêmica dividiu-se quanto à questão de não se exigir mais a Monografia de Final de Curso e sim o Trabalho de Final de Curso, que é muito mais abrangente, podendo ser um artigo, uma resenha, um parecer, etc. Entendemos que, se o trabalho de pesquisa feito para desenvolver o Trabalho de Curso for executado de maneira correta e devidamente acompanhada pela Instituição de ensino, ele não perde em qualidade para a Monografia. Quem sabe até, no caso do artigo, se for publicado em um periódico com classificação adequada no Qualis da Capes, terá muito maior repercussão e importância do que uma Monografia que irá acabar, em muitos casos, restrita a consultas na biblioteca da faculdade. Observa-se que a insistência na Monografia pode ser atribuída à tradição da área jurídica que é de elaboração e leitura de livros e não de periódicos.
8 Critério inserido com “cláusula de barreira” para que não ocorresse de um curso se inscrever, por exemplo, com três alunos e ter aprovação de 100% no Exame (Ordem…, 2012, p. 21).
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